申请人夏某某。

被申请人宁波市江北区人民政府甬江街道办事处。

申请人夏某某对被申请人宁波市江北区人民政府甬江街道办事处于2022年1月6日作出的《不予批准农村宅基地和建房行政许可决定书》不服，于2022年1月16日向本机关申请行政复议，请求撤销该不予审批决定，本机关依法予以受理。现本案已审查终结。

申请人夏某某称：

一、被申请人出具的决定书中有错误。错误一：决定书认定本人该事项为“调剂”，后将本人收取的15万元代建费用等同于“有偿调剂”，随后又将“有偿调剂”等同于“买卖”，前后概念不一致，错误地将三个概念混为一谈。本人认为，调解和买卖性质不同，被申请人将调剂等同于买卖没有文件政策依据和证明材料，是其主观臆断。错误二：被申请人在决定书中写：本人于1999年以人民币15万元的价格将原有宅基地及住房出卖给了同村村民曹某某，此表述有误。一方面曹某某符合宅基地审批调剂，其可向政府申请审批宅基地，无需向本人购买；另一方面根据《中华人民共和国土地管理法》，宅基地不允许买卖，本人根本不可能出卖宅基地。错误三：被申请人所述本人承诺“不再在某某村和甬江镇范围重新申请建房”，此表述不全，纯属断章取义。本人在题为《关于要求调剂房屋及土地使用证的报告》中明确写明的是“同时本人不再在某某村及甬江镇范围重新申请建房”。本人考虑到当时无建房需求，所以在调剂的当时不要求建房，并未承诺从今以后都不再申请建房。现本人因家庭原因需要房屋故再次申请建房。同时这句话也侧面印证本人当时的调剂事项是可以再申请宅基地建房的。

二、申请人符合宅基地建房申请的几项事实依据。事实一：本人于1999年与同村村民曹某某协商将所建的三间楼房及宅基地调剂给曹某某，向原甬江镇政府提交调剂报告，明确写明，本人将位于某某村的住宅及土地部门颁发的土地使用证范围内的土地进行调剂。该调剂报告中未载明任何金额，未出现有偿、对价等字眼，不是买卖报告。本人的调剂事项符合北区政发【2015】28号文件第七条有关调剂的规定，同时曹某某符合调入规定，该报告经某某村两委会、原甬江镇人民政府批准同意，并有两方的签字盖章和档案留存记录。此外，甬江街道于2021年7月5日出具的《不予审批告知书》中也提及并证实本人该事项是经街道同意全部调剂给曹某某。事实二：本人于1995年11月取得位于江北区甬江街道某某村宅基地的《集体土地使用证》，证号为甬北集用（1995）第*****号，在经原甬江镇政府批准同意调剂房屋及宅基地后，本人随即上交原证件，同时办理了集体土地使用证的变更登记，土地使用权人变更至曹某某名下，其同时核减相应可享受的宅基地和房屋面积，该事项由原甬江镇政府办理有资料记载并符合法定变更流程。买卖是不能变更土地使用证的，调剂需要向村委会提出申请，向街道提交报告并获得批准等一系列手续方可完成土地使用证的变更。根据《土地管理法》，农村居民可以享受申请一处宅基地建房，本人现在没有享受到，街道如认定本人的调剂属于买卖，但又上缴本人的土地使用证并未归还与我，被申请人自相矛盾。事实三：本人调剂给曹某某的宅基地占地面积252.8平方米，房屋建筑187平方米，调剂的房屋为本人祖传楼房原址重建。曹某某考虑调剂后自己无需再花钱建房，故后续支付本人相应房屋建造成本、装修费用、院内附属设施购置费用等合计15万元，本人收取该代建费十分合理，无文件依据规定本人不能收取该费用。事实四：本人于2021年6月23日向某某村两委会申请无房户建房，某某村两委会批准同意，同时村两委会会议纪要明确本人的旧房处理属于调剂，涉及面积187平米，该会议纪要有某某村两委会全体人员签字并盖章。村两委会已明确本人为调剂，且本人为无房户，同意本人建房申请，被申请人有何依据推翻村两委会的认定。

    以上事实说明本人完全符合宅基地建房申请资格，被申请人作出的不予批准决定书应予以撤销。

被申请人宁波市江北区人民政府甬江街道办事处答复称：

一、被申请人所作《不予批准决定》程序合法。被申请人所在地的规划、国土部门受理建房申请后，应当审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合村镇建设规划和土地利用总体规划，对资料齐全、程序到位、公示无异议的农户所在行政村公示5天，公示期满无异议的签署审批意见。本案中被申请人在重新审批过程中对申请人提交的材料以及申请人是否符合建房审批条件进行了审查，于2021年12月28日作出并向申请人送达了《事先告知书》，向其告知陈述申辩权，并在听取申请人的陈述申辩后于2022年1月6日作出《不予批准决定》，未超过60重新作出处理决定的制定期限。故被申请人作出《不予批准决定书》的行为程序合法。

二、被申请人所作告知书事实清楚、内容适当，适用依据正确。

（一）申请人依法不具有再行申请批地建房的资格。申请人户于1999年将家庭原有宅基地252.80㎡及地上住房全部有偿“调剂”给同村村民曹某某，并曾在（2019）浙0205行初110号案件庭审中陈述，前述“调剂”行为“存在对价，为人民币15万元。”《中华人民共和国民法典》第五百九十五条、《不动产登记暂行条例实施细则》第四十二条规定，买卖行为是出卖人将标的物的所有权转移于买受人，买受人支付价款的行为，而调剂行为系在集体经济组织内部进行的房屋互换行为。本案中，申请人夏某某系将住房所有权以及房屋所在宅基地的使用权转让给曹某某，并向曹某某收取了15万元的价款。因此，案涉转让行为显然不是调剂行为，而是申请人转让房屋所有权及宅基地使用权，曹某某支付金钱价款的买卖行为。故申请人在《陈述申辩书》中所提出的陈述申辩理由不成立。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019）第六十二条第五款、《宁波市江北区人民政府关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》（北区政发〔2014〕14号，下称《实施意见》）第二条“村民申请建房条件”第（二）款“不予批准的情形”第3项的规定，申请人户因前述出卖宅基地及地上住房的行为，已不符合宅基地用地及建房（规划许可）的行政许可法定条件，依法应当不予批准。

（二）根据《宁波市江北区人民政府关于明确农村宅基地管理审批有关事项的通知》（北区政办发〔2015〕28号）第六条、第十一条、《实施意见》第三条等规定，江北区农民在出卖农村宅基地和住房的情况下，可以将出卖人和买受人家庭的宅基地用地面积和住房建筑面积进行捆绑计算；如果捆绑计算结果既未超过用地面积标准，也未超过建筑面积标准（即符合“双控”标准），则出卖人仍可以就经捆绑计算后较双控标准不足部分的用地面积、建筑面积申请批地建房。因申请人户的家庭人口现为2人。曹某某户在买房时家庭人口为3人，现因其子分家，故为2人。曹某某之子结婚后，现家庭人口为3人，由于其已领取独生子女证可额外增加一个人口数，故曹某某儿子家庭户批地建房的计户人口为4人。根据上述文件规定，该三户家庭合并捆绑计算后，其农村宅基地面积控制指标为75㎡+125㎡+75㎡=275㎡，其住房建筑面积控制标准为110㎡+200㎡+110㎡=420㎡。现申请人户为无房户，但曹某某户已有的宅基地用地面积361.90㎡，住房建筑面积447㎡，即出卖人夏某某户与买受人曹某某户及其儿子户捆绑计算后，用地面积和建房面积均超过了上述“双控”指标，故即使根据宁波市江北区出台的较《土地管理法》更为宽松的政策，对申请人户的建房审批申请进行审查，申请人户也不符合宅基地用地及建房行政许可批准条件。

三、被申请人已履行了宅基地用地及建房行政许可处理的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年）第六十二条第四款的规定，被申请人作为江北区人民政府的法定派出机关，作为乡镇一级人民政府有权对辖区内的农村村民的宅基地申请依法进行审查，并相应地作出是否同意申请人的宅基地和建房申请的决定。故被申请人已履行了宅基地用地及建房行政许可处理的法定职责。

四、申请人的陈述申辩及复议理由不成立。

（一）申请人对房屋转让行为的说法前后反复，且互相矛盾。申请人于1999年向曹某某转让住房及宅基地时提交的《关于要求调剂房屋及土地使用证的报告》似乎存在涂改的痕迹，请复议机关进一步核查该材料的真实性。申请人在（2019）浙0205行初110号案件庭审过程中明确承认，进行住房及宅基地转让时是有对价的，共计人民币15万元（符合1999年时的买卖房屋、宅基地的市场价格）。后续在《陈述申辩书》中提出“申请人的调剂行为无对价，不属于有偿调剂”，又主张曹某某向其支付的15万元系“房屋建造成本、装修费用、院内附属设施购置费用、家用电器购置费用以及劳务费用”，前后存在明显矛盾。在本案的《行政复议申请书》中又主张该笔费用系代建费用。由此可知，申请人在不同时间、不同场合对房屋转让行为以及因此获得的对价的说法前后反复，且相互矛盾，有违诚实信用原则。

（二）申请人主张1999年转让宅基地及地上住房时获得的15万元价款系代建费用的理由不成立。若申请人与曹某某之间存在代建关系，那么该法律关系的成立时点应当是在房屋建造行为之前。而本案中，申请人是向曹某某转让土地使用权及地上住房所有权，那么转让时房屋必然已建造完成，也即是说，夏、曹之间的法律关系发生于房屋建造行为之后，不存在代建之说，故应当认为15万元价款系买卖宅基地使用权及地上住房所有权的对价，而非代建费用。

（三）申请人已承诺不再在某某村及原甬江镇范围内重新申请建房，理应诚信守诺。在《关于要求调剂房屋及土地使用证的报告》中申请人已户主的身份明确承诺“本人不再在某某村及甬江镇范围重新申请建房”，该承诺符合当时施行的《土地管理法》（1998）第六十二条第四款的规定，是对《土地管理法》规定的农民出卖宅基地上住房后不得再行申请宅基地的后果的陈述性承诺，无法得出“申请人当时的调剂事项，是可以再申请宅基地建房”的结论。申请人声称“考虑到申请人当时并无建房需求，所以调剂的当时并不要求建房，但申请人没有承诺从今以后都不再申请建房”的复议理由显然不能成立。

（四）因买卖、转让地上住房一并转移土地使用权的可以依法办理土地使用证变更登记。《土地登记规则》第三十七条第一款第（二）项规定，因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记。也即是说，本案中，因申请人夏某某将宅基地及地上住房出卖给曹某某，根据前述规定依法可以办理变更登记，交还原集体土地使用证。

综上所述，被申请人所作《不予批准决定》程序合法，事实清楚，证据确凿，内容适当，适用法律依据正确，符合法定职权，请求复议机关驳回申请或维持被复议的行政行为。

经审理查明， 申请人夏某某于1995年11月取得位于宁波市江北区甬江街道某某村宅基地的《集体土地使用证》，证号为甬北集用（1995）第*****号，用地面积252.80㎡，其中房屋建筑占地面积187㎡。1999年8月，夏某某申请将上述房产调剂并承诺不再在某某村及甬江镇范围内申请宅基地，经甬江街道（原甬江镇人民政府）批准，夏某某将上述全部房产及房屋作价15万元给同村村民曹某某，并办理了土地使用权变更登记，证号甬北集用（1999）第****号。2021年6月23日，申请人以自己系无房户为由向甬江街道某某村申请建房，取得《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》及《村两委会会议纪要》，向被申请人甬江街道申请批地建房。被申请人于2021年7月5日作出《不予审批告知书》，申请人于2021年7月12日向本机关申请行政复议，本机关于2021年11月8日作出甬北政复〔2021〕20号《行政复议决定书》，以事实不清为由撤销被申请人作出的《不予审批告知书》并责令其于60日内重作。被申请人于2022年1月6日作出《不予批准农村宅基地和建房行政许可决定书》，申请人不服，于2022年1月16日提出行政复议申请。

以上事实，有申请人提供的行政复议申请书、身份证复印件、不予批准农村宅基地和建房行政许可决定书、关于要求调剂房屋及土地使用证的报告、建房申请报告、村两委会会议纪要、农村宅基地和建房（规划许可）申请表等，被申请人提供的行政复议答复书、不予批准农村宅基地和建房行政许可事先告知书、陈述申辩书、浙江省宁波市江北区人民法院法庭审理笔录、土地登记卡等证据予以证实。

本机关认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款的规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准，故被申请人具有相应的主体资格。2021年11月8日本机关作出撤销被申请人于2021年7月5日作出的《不予审批告知书》的行政复议决定，被申请人于2022年1月6日重新作出《不予批准农村宅基地和建房行政许可决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条第一款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第五款规定，农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。被申请人认为申请人以支付对价的方式将房屋所有权和宅基地使用权转让给曹某某属于买卖行为而非调剂的意见，本机关予以支持。因此，被申请人不予批准申请人提出的宅基地审批申请，并无不当。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定如下：

维持被申请人于2022年1月6日作出的《不予批准农村宅基地和建房行政许可决定书》。

申请人若不服本复议决定，可在本复议决定书送达之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

宁波市江北区人民政府

2022年3月7日